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25 anos de Carajás e ainda precisamos de reforma agrária

Por Gustavo Noronha*

17 de abril de 1996, há 25 anos a polícia militar do Pará sob o comando do então governador Almir Gabriel (PSDB) assassinava 21 trabalhadores sem terra e deixava outros 69 feridos na curva do S, trecho da rodovia PA-275, em Eldorado dos Carajás, Sul do Pará. Muitas destas mortes ocorreram com tiros a queima roupa. O episódio ficou conhecido com o Massacre de Carajás, uma das páginas mais tristes da história do Brasil.

Apenas os comandantes das tropas, o coronel Mario Colares Pantoja e o major José Maria Oliveira, foram condenados a respectivamente 280 e 158 anos de prisão. Permaneceram livres até sua condenação em 2012, quando foram presos. Quatro anos depois, por razões de saúde Pantoja foi transferido para prisão domiciliar, mesma razão que levou Oliveira à prisão domiciliar em 2018. Os demais policiais, de patentes inferiores, foram a julgamento e absolvidos devido à falta de provas decorrente da descaracterização da cena do crime.

Sequer foram indiciados o então governador, seu secretário de segurança pública, Paulo Sette, e seu comandante da Polícia Militar, Fabiano Lopes – caracterizando a impunidade tão comum aos assassinatos no campo. O massacre de Carajás foi tão significativo que o dia 17 de abril virou o dia internacional da reforma agrária e da luta pela terra, o mês de abril acostumou-se com as manifestações do abril vermelho do MST.

A violência é uma continua rotina no campo brasileiro e o bolsonarismo com sua política de guerra aos pobres estimula os confrontos. De acordo com os dados do CEDOC Dom Tomás Balduino – Comissão Pastoral da Terra” apenas em 2019, foram registrados 1.833 conflitos no campo, um número 23,1% maior que 2018 no último ano do governo Temer e 50,6% superior a 2015, ano anterior ao golpe.

Desde José Bonifácio, o patriarca da independência, a Reforma Agrária está na agenda do Brasil, o país inventou e é o único país do mundo que pratica a Reforma Agrária perene. Uma análise histórica mostra que o índice de Gini de concentração da terra no Brasil pouco se alterou, mantendo-se acima de 0,8 desde a década de 1940 (Gráfico 1). Ao contrário de outros países onde se realizou uma reformulação completa da estrutura fundiária, o Brasil apenas fiscaliza a função social da propriedade da terra e classifica isto como Reforma Agrária. Embora a fiscalização do cumprimento da função social sob os aspectos da produtividade, ambiental e trabalhista seja um dever constitucional do Estado, ela não pode ser entendida como Reforma Agrária. Sem uma radical reestruturação fundiária com um redistribuição efetiva da terra e da riqueza no campo, não haverá que se falar em reforma agrária.

Gráfico 1 – Concentração de Terras no Brasil (Índice de Gini)

Fonte: IBGE (1920, 1940, 1950,1960, 1985, 1995, 2006, 2017); INCRA (1967, 1972, 1978, 1992, 1998, 2000).

Em 1964, às vésperas do Golpe de Estado que veio a derrubá-lo, João Goulart fez um discurso histórico na Central do Brasil, no Rio de Janeiro, em que um dos eixos centrais era a reforma agrária. A derrubada do presidente impediu que sua proposta fosse adiante, mas as crescentes tensões no campo obrigaram o governo militar, logo em seu princípio, a apresentar o Estatuto da Terra. Em que pese a nova legislação agrária, o regime militar promoveu uma modernização conservadora mantendo o poder das oligarquias rurais vinculadas tanto ao latifúndio quanto ao capital comercial.

Ainda assim, o tensionamento no campo precisava ser aliviado e, para isso, buscaram-se duas alternativas. A primeira foi a colonização da Amazônia, sintetizada no slogan do governo Médici: “Uma terra sem homens para homens sem terra”. No mesmo compasso que deslocava a tensão e os conflitos pela terra do Sul e Sudeste, vinha acompanhada de forte intervenção estatal em projetos fundiários. Em outra frente, o governo procurou reorganizar o sistema previdenciário rural, o Funrural (criado em 1963), de maneira que pudesse servir como um componente do controle social das tensões no campo.

O regime militar criou os primeiros instrumentos de política agrícola com as leis 4.595/1964 e 4.829/1965 que propiciaram a institucionalização do crédito rural e criação do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). Num contexto em que o governo não se propunha a, de fato, mexer na estrutura fundiária e tampouco parecia interessado em promover a estruturação de um mercado interno no meio rural, o crédito subsidiado e a modernização da agricultura foram as apostas do governo.

Em busca de assegurar o atendimento da oferta de alimentos, o Brasil pós-1964 apostava, pelo lado da política agrária, na expansão da fronteira agrícola, e pelo lado da política agrícola, em um processo de modernização que ecoasse, para dentro do País, as inovações promovidas pela Revolução Verde. Neste processo, para além de políticas de crédito, criou-se o INCRA, a EMBRAPA e a EMBRATER.

A crise da década de 1980 colocou em dificuldades os instrumentos de política agrícola que permitiram a modernização da agricultura. Os conflitos rurais se intensificam com o aumento do desemprego e da pobreza no campo e obrigam o Estado a retomar algum tipo de política agrária. Em 1985, veio o primeiro Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA) que previa o assentamento de 1,4 milhão de famílias entre 1985 e 1989, mas apenas 82.689 famílias foram beneficiadas. Em 1987, a pressão política dos setores ligados aos grandes proprietários de terras levou o INCRA a ser extinto, e somente em 1989 o Congresso derrubou o Decreto-Lei que extinguia a autarquia. 

O desmonte não se restringiu às políticas agrárias em si, mas também às políticas agrícolas. A maioria destas foi sufocada pela falta de orçamento dentro do projeto de Estado Mínimo proposto por Fernando Collor, eleito presidente em 1989. Em 1991 veio o Decreto nº 242, que extinguiu a EMBRATER, desarticulando um importante sistema que garantia assistência técnica e extensão rural a milhares de produtores.

A inflexão nas políticas agrícolas começa no governo Fernando Henrique Cardoso, que instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em 1995 e criou o Programa de Securitização das dívidas agrícolas em 1996 (Banco do Brasil, 2004). Todavia, somente com a tragédia de 17 de abril de 1996 que a Reforma Agrária é retomada efetivamente avançando as desapropriações de fazendas para criação de assentamentos rurais.

A ascensão de Lula à presidência traz junto o Segundo Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA) e um fortalecimento das políticas agrícolas, tanto para o assentado e o agricultor familiar, quanto para a grande agricultura e os setores modernos do agronegócio. Houve uma ampliação do PRONAF e das demais linhas de créditos voltadas a produtores não familiares. Foram instituídos importantes programas de compra direta, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), coordenado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que obrigou que parte das compras públicas para merenda escolar viessem da reforma agrária ou da agricultura familiar.

A política agrária teve seu ritmo reduzido no governo Dilma, embora a política agrícola tenha mantido uma certa continuidade em seu primeiro mandato, principalmente com o fortalecimento das políticas de crédito e de compra direta. A virada para a austeridade em 2015, e depois, já no governo Temer, com a Emenda Constitucional nº 95 (teto dos gastos) comprometeram as políticas para o setor. Mattos (2018) e Noronha (2018) detalham os impactos negativos do ajuste promovido pela Emenda Constitucional do Teto dos Gastos e como a mesma desestrutura o setor. 

É importante ressaltar que, desde o governo Temer, medidas que visavam democratizar o acesso à terra têm sido descontinuadas, ao ponto de, já no governo Bolsonaro, a reestruturação do INCRA ter extinguido a sua Diretoria de Obtenção de Terras. Este processo completou o ciclo iniciado com a deposição da ex-presidenta Dilma de afastamento da autarquia agrária das ações de democratização do campo, transformando o órgão quase em um cartório com atuação nacional. Sem uma diretoria responsável pela execução da ação e sem recursos orçamentários (que neste caso foram praticamente zerados), o comando constitucional da Reforma Agrária, mesmo em terras improdutivas, torna-se letra morta na lei.

O atual governo, além de não sinalizar qualquer discussão para a reversão dos constrangimentos fiscais para as políticas agrícolas, adota medidas que tendem a comprometer importantes mercados internacionais dos produtos agropecuários brasileiros.

Outro dano que não pode também deixar de ser mencionado nas políticas para  o campo são as consequências da judicialização da política em uma onda de criminalização das políticas públicas. Gestores públicos responsáveis por políticas voltadas à agricultura e ao desenvolvimento agrário também foram colocados sob suspeita. E mesmo ações longe do alvo das operações policiais, como os assentamentos do INCRA, chegaram a ser paralisadas em razão de uma incisiva ação do Tribunal de Contas da União (TCU) extrapolando os limites de sua atuação.

Reiteramos, o Brasil é o país da reforma agrária perene. A política precária de fiscalização da função social da propriedade da terra é chamada de Programa Nacional de Reforma Agrária. O princípio da função social da propriedade da terra, da forma como está colocado na Constituição de 1988, restringe a desapropriação para fins de reforma agrária das terras consideradas improdutivas. E, como nos lembra Caio Prado Júnior, as manchas de solo de pior qualidade já ficam na mão dos pequenos e médios proprietários e a desapropriação restrita às grandes propriedades improdutivas perpetua este cenário.

Não há, no Brasil, jurisprudência firmada para a fiscalização do cumprimento da função social para além da produtividade. Deste modo, não há entendimento pacífico do Judiciário brasileiro favorável à desapropriação por exclusivo descumprimento dos aspectos ambiental, trabalhista ou do bem-estar da função social. Há, pelo contrário, um comando constitucional que veda a desapropriação de terras produtivas. Portanto, a reforma agrária prevista na Constituição de 1988 não deve ser entendida como reforma agrária.

Embora não se tenha atravessado, no país, um processo de reforma agrária com começo, meio e fim, é possível uma argumentação que, em razão da modernização conservadora do campo e do sucesso do agronegócio exportador, ela talvez não fosse mais imprescindível. Nesta perspectiva, ainda que tenha sido uma etapa necessária no desenvolvimento de nações hoje consideradas desenvolvidas, o Brasil teria perdido este bonde da história. Esse tipo de argumentação deveria supor a ausência de público para a reforma agrária no que a necessidade seria, no máximo, de se atuar pontualmente nos conflitos existentes e assentar as poucas dezenas de milhares de famílias acampadas no país. Entretanto, um olhar sobre os dados do Censo Agropecuário do IBGE de 2017 mostra uma demanda muito maior inclusive que o total de famílias assentadas hoje no Brasil – pouco menos de 1,4 milhão –, como pode ser observado na tabela abaixo:

Tabela 2 – Demanda Potencial da Reforma Agrária – (Produtores sem área e minifúndios)

Tipo de estabelecimento Total de estabelecimentos
Produtores sem área 76.671
Maior que 0 menor que 0,1 hectares 75.121
De 0,1 a menos de 0,2 hectares 54.800
De 0,2 a menos de 0,5 hectares 174.551
De 0,5 a menos de 1 hectares 303.467
De 1 a menos de 2 hectares 467.982
De 2 a menos de 5 hectares 817.425
Demanda Potencial 1.970.017
Fonte: IBGE. Censo Agropecuário de 2017.

O Estatuto da Terra (Brasil, 1964), ainda vigente, estabelece como objetivo da reforma agrária eliminar o latifúndio e o minifúndio. No Brasil, uma área inferior a um módulo fiscal é considerada um minifúndio. A legislação brasileira também prevê a fração mínima de parcelamento (área mínima que um imóvel pode ter). Tanto o módulo fiscal quanto a fração mínima de parcelamento são definidos por município. Os menores valores para estas medidas no país são respectivamente cinco e dois hectares. A tabela acima mostra que a demanda existente por reforma agrária, considerando apenas as áreas abaixo da menor fração mínima de parcelamento e os produtores sem área, apresenta um público potencial a ser atendido pela democratização do acesso à terra no Brasil de mais de 1,15 milhão de famílias. Se incluirmos todos os minifúndios na conta, áreas abaixo de cinco hectares, teríamos mais 817.425 microproprietários, ou seja, a demanda mínima por reforma agrária poderia ser considerada algo como um pouco menos de dois milhões de famílias.

Essa discussão também se insere no debate da questão da segurança alimentar. O aumento da produtividade na agricultura tem funcionado como uma linha de defesa primária da humanidade contra uma crise malthusiana – a ideia de que a limitação da disponibilidade dos recursos naturais e o aumento populacional conduziriam a humanidade à fome. O sucesso da agricultura no século XX, inclusive, caracteriza-se mais pelo aumento da produtividade dos recursos disponíveis que por uma expansão da base disponível de recursos. Novas demandas para a agricultura do mercado de energia e as mudanças climáticas têm trazido de volta a preocupação com os limites do crescimento da agricultura, colocando a questão sobre a possibilidade de manutenção no século XXI dos ganhos de produtividade do século XX. Na metade do século vigente serão 9 bilhões de pessoas que precisarão ser alimentadas, vestidas e abrigadas no planeta. Encontrar uma maneira de atender às necessidades básicas dessas pessoas de maneira sustentável é um dos desafios que enfrenta nossa sociedade e a agricultura hoje.

A discussão do modelo de exploração ideal das terras é vital para a discussão de como alimentaremos os bilhões de habitantes do planeta. Temos, de um lado, um modelo de agronegócio baseado em monoculturas, no deserto verde, no uso intensivo dos agrotóxicos e na manipulação genética de impactos ainda incertos. No Brasil, as áreas voltadas para alimentos de consumo interno da população brasileira têm perdido espaço para culturas de exportação ou para produção de gêneros não alimentícios, muitas vezes voltados ao mercado de energia.

É importante lembrar que, no Brasil, as áreas voltadas para alimentos de consumo interno da população brasileira têm perdido espaço para culturas de exportação ou para produção de gêneros não alimentícios, muitas vezes voltados ao mercado de energia. Os alimentos necessários à segurança alimentar são baseados num modelo mais próximo daquele da reforma agrária e da agricultura familiar. Diante da ameaça do Brasil se tornar um dos epicentros da fome no mundo como consequência da pandemia, urge que a reforma agrária seja recolocada no centro da agenda política brasileira. Se o Brasil necessitava do fim da reforma agrária perene por sua efetivação, o compromisso do governo brasileiro, calcado na austeridade, parece ser sepultar a agenda.

De todas as grandes agendas do passado, a reforma agrária ainda bate na porta como uma necessidade histórica do Brasil. É imprescindível uma redistribuição dos ativos fundiários inclusive por razões como a atual inflação de alimentos ou mesmo o próprio desenvolvimento econômico do país. A concentração fundiária do país somada a concentração de poder da bancada ruralista talvez seja uma das principais expressões das desigualdades históricas do Brasil. Sob essa perspectiva, é necessário revisar o teto de gastos imposto pela Emenda Constitucional no 95 e os aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que colocam sob ameaça o gestor público por executar políticas públicas.

Com o financiamento público assegurado, é possível construir uma nova agenda que tenha como objetivo o modelo integrado de agricultura sustentável, ancorado na reforma agrária, na transição agroecológica, na biotecnologia e na incorporação de inovações advindas da chamada Indústria 4.0. A segurança alimentar combinada com mudanças de valores e o consumo nos centros urbanos coloca desafios singulares para a agricultura familiar e para o agronegócio patronal. Se a primeira deve buscar maior acesso a tecnologias, a segunda deve transitar de forma definitiva para uma produção sustentável. Se não for capaz de responder a esses desafios, a agricultura não cumprirá seu papel no desenvolvimento brasileiro e este estará definitivamente comprometido.

Deste modo, diante da Covid-19 que já matou mais de 365 mil brasileiros diretamente e outros tantos se veem sob ameaça da fome, urge que nos 25 anos do massacre de Eldorado dos Carajás a reforma agrária seja também colocada como pauta fundamental no combate à pandemia. O Brasil voltou ao mapa da fome sob Bolsonaro, os preços dos alimentos disparam, a reforma agrária e as políticas voltadas à agricultura familiar são o remédio mais eficaz para estes males. Em homenagem aos mortos da curva do S e às vítimas do Sars-Cov2, reforma agrária já!

*Gustavo Noronha é Economista e Professor Universitário

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