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É preciso desmistificar a dívida pública!

Por Gustavo Souto de Noronha e Daniel Negreiros Conceição*

O discurso de que a dívida pública brasileira é um dos nossos maiores problemas econômicos permeia análises à esquerda e à direita. O que muda normalmente é a solução para este suposto grave problema. De um lado temos a visão dominante do mercado e da direita que diz que é necessário reduzir gastos públicos para “equacionar a dívida pública”. Com base nessa retórica justificou-se o nefasto teto dos gastos imposto pela EC nº 95 e a tenebrosa PEC nº 186, que propõe ações inconcebivelmente cruéis para reduzir os gastos públicos – como a redução de carga horária e salários de servidores públicos, e a redução da oferta de serviços públicos essenciais – caso haja ameaça de descumprimento da meta fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias. Já no campo progressista, temos a turma da Auditoria Cidadã da Dívida e seus aliados que identificam o que chamam de “sistema da dívida” como a principal ferramenta de dominação econômica a serviço das elites financistas. Em resposta defendem uma auditoria da dívida pública em busca de supostas irregularidades que justificariam o cancelamento do que imaginam ser sua significativa parcela originada de processos fraudulentos. Neste texto, nos concentraremos no debate à esquerda, com a Auditoria Cidadã da Dívida já que a ideia da suspensão dos pagamentos da dívida chegou a ser colocada em nota conjunta das centrais sindicais como forma de se combater a epidemia do novo coronavírus (Covid 19).

Mas que é a dívida pública? Será que ela é mesma a grande vilã responsável pela trajetória decepcionante de nossa economia? Ignorando, em nome da eficiência pedagógica, os diversos conceitos técnicos associados ao endividamento público (dívida pública líquida ou bruta, dívida líquida de todo o setor público ou apenas do governo geral, etc), podemos definir a dívida pública (bruta) em geral como o valor do conjunto de compromissos/obrigações financeiras devidas pelo Estado brasileiro aos demais agentes econômicos que operam na/com a economia brasileira. Quando o governo gasta mais do que arrecada em impostos, ele aumenta a dívida pública. Quando faz superávit, ele a diminui. A dívida pública nada mais é do que a consequência inevitável de déficits acumulados, na forma de todos os títulos estocados nas carteiras dos agentes econômicos que optaram por guardar dívidas estatais como instrumentos de preservação e expansão de suas riquezas.

Ademais é preciso entender que embora tanto a dívida pública como a dívida privada sejam igualmente incrementadas/reduzidas quando o agente privado e o Estado gastam mais/menos do que recebem ao longo de um dado período, uma dívida muito grande não é (ou não deveria ser) um problema para um governo monetariamente soberano (como o governo central brasileiro), enquanto certamente é um problema para agentes econômicos privados (famílias, empresas, instituições financeiras). É hora de abandonar, caso desejemos entender de fato a natureza e o papel de dívidas públicas em economias capitalistas, a comparação entre governos soberanos e empresas e/ou famílias. No que se refere às suas capacidades de realizar pagamentos e se manter financeiramente solventes, governos soberanos e famílias são tão diferentes quanto os Silva e o Estado brasileiro.

A diferença crucial entre a família Silva, a companhia Cia S.A., a prefeitura de Curva do Vento e o governo central brasileiro é que somente o governo central brasileiro pode realizar pagamentos finais entregando um título da sua própria dívida. Todos os demais agentes na economia precisam abrir mão de itens da sua carteira de ativos (dinheiro) que precisam ser obtidos de alguma forma. Caso esgotem o dinheiro em suas carteiras, deixam de ser capazes de fazer pagamentos. Basta imaginar como as coisas seriam mais fáceis se você pudesse fazer pagamentos finais através da entrega de cheques nunca descontados. A sua capacidade de fazer pagamentos seria ilimitada. Pois nós usamos como dinheiro uma nota promissória do Estado brasileiro e é por isso que a sua capacidade de fazer pagamentos denominados na moeda doméstica é ilimitada.

No Brasil, embora exista a proibição (desnecessária) do financiamento direto do Tesouro Nacional pelo Banco Central (o Banco Central é proibido de comprar títulos de dívida do Tesouro Nacional diretamente, para o fim do seu financiamento), na prática não há restrição operacional sobre a capacidade do Tesouro de obter dinheiro e, portanto, de realizar gastos. Isso ocorre porque a taxa de juros administrada pelo Banco Central, nossa principal ferramenta de política monetária, é a taxa de juros incidente sobre títulos de dívida pública. Desta maneira, mesmo que o Banco Central não possa comprar títulos públicos do próprio Tesouro, ele é obrigado a comprar qualquer quantidade excedente destes títulos no mercado secundário. Logo, sempre que o Tesouro busca empréstimos além do que os agentes privados estão dispostos a oferecer no mercado de dívidas públicas, o Banco Central será forçado a comprar títulos públicos no mercado secundário de modo a preservar o equilíbrio entre oferta e demanda de/por estes instrumentos financeiros. Sem esta intervenção pela autoridade monetária, a taxa de juros referencial (no Brasil a Selic) aumentaria e frustraria a meta estabelecida pela autoridade monetária. Na prática o Banco Central é obrigado a garantir que nunca falte demanda para a oferta de títulos vendidos pelo tesouro Nacional e, portanto, que nunca haja risco de insolvência do governo central brasileiro. Enquanto for mantido este arranjo institucional, simplesmente não haverá razão operacional para que falte dinheiro ao Tesouro Nacional independentemente do seu nível de endividamento.

Embora muito difundida em grupos progressistas e simpáticos à classe trabalhadora, a afirmação da ACD de que a dívida pública é um grande problema para a nossa sociedade nos leva a concluir que o governo deve evitar gastar mais do que arrecada. Por um caminho diferente, a ACD acaba chegando às mesmas conclusões que os representantes do grande capital e do rentismo. A diferença é que os capitalistas tem razões objetivas para esta objeção: eles querem manter o Estado refém das chantagens de que a confiança dos agentes do mercado influencia no nível de emprego; também não gostam da concorrência do Estado, por exemplo na saúde onde a atuação eficaz do estado elimina o provimento privado desta; tampouco se interessam em transferências diretas às famílias porque rompe com ideia fundante do capitalismo de que o trabalhador deve ganhar com trabalho o seu pão de cada dia; e, por fim, o que mais temem os capitalistas é quando o desemprego deixa de ser uma ameaça para disciplinar a classe trabalhadora.

Como não acreditamos na má fé e entendemos que os defensores da ACD estão genuinamente comprometidos com a defesa das classes subalternas, temos certeza que poderão ser convencidos por bons argumentos. As alegações da ACD são muito tentadoras ao dar falsa ideia de que falta dinheiro na saúde e educação porque se “rouba” dinheiro para remunerar a dívida, mas isto não é verdade. Com o abandono dos compromissos com superávits primários fica claro que o dinheiro “arrecadado” com impostos sequer é suficiente para financiar os gastos correntes do governo (em verdade não financiam). É com este intuito que apontaremos a partir de agora alguns problemas na sua análise.

Quando os defensores da ACD apontam para as experiências positivas de auditorias de dívidas públicas em outros países que cancelaram porções irregulares destas dívidas, ignoram a importante diferença entre dívidas externas (exigíveis em moedas estrangeiras) e dívidas internas (exigíveis em moeda doméstica). Para o governo grego, usuário de uma moeda supranacional (o Euro), completamente dependente da oferta privada de créditos para o financiamento suplementar dos seus gastos, a consequência do cancelamento de parte da sua dívida graças à realização de uma auditoria seria inquestionavelmente benéfica, posto que a redução do endividamento público em euros reduziria suas obrigações financeiras, liberando recursos para outros usos socialmente e economicamente mais benéficos e contribuiria para restabelecer o acesso do tesouro grego a créditos privados. O mesmo pode ser dito do cancelamento de qualquer parte das dívidas externas do Equador ou da Argentina. Nestes casos, o cancelamento da dívida externa não traria grandes perdas patrimoniais na economia doméstica, uma vez que o impacto negativo se daria nas carteiras de credores estrangeiros, mas traria grande alívio financeiro aos governos daqueles países.

A situação é completamente diferente quando falamos da dívida pública denominada na moeda doméstica. Como vimos até aqui, o endividamento em moeda doméstica, mesmo quando elevado, não implica em esforço fiscal adicional para o governo central. Enquanto o uso de dólares para pagar juros e amortizar uma eventual dívida externa do governo brasileiro de fato reduz a quantidade de dólares disponíveis para outros gastos, o mesmo não ocorre com a dívida em real. Desde que se abandonou o compromisso com a realização de superávits primários pelo governo brasileiro em 2015, desapareceu até mesmo a ilusão contábil que nos fazia crer que o pagamento de juros estivesse concorrendo com outros gastos socialmente mais benéficos como custeio da educação e saúde públicas. Como tanto o pagamento de juros como os demais gastos do governo central são igualmente financiados pela emissão monetária, é operacionalmente possível aumentar qualquer componente do gasto público sem que seja necessário reduzir qualquer dos demais componentes.

Ademais, uma auditoria da dívida pública interna que pudesse ocasionar o seu cancelamento parcial colocaria em xeque a capacidade do governo de vender novas dívidas a agentes privados, inviabilizando importantes ferramentas monetárias de estabilização financeira. Neste caso sim, os eventuais compradores da dívida do governo estariam justificados em temer um calote. E o impacto de um eventual cancelamento de parte substancial da dívida pública interna seria devastador para a saúde financeira e econômica do país, uma vez que faria desaparecer ativos nas carteiras de bancos, fundos de investimentos, fundos previdenciários, empresas, e até mesmo nas carteiras de pessoas que tenham arriscado suas suadas economias no Tesouro direto. A devastação econômica seria tão maior quanto maiores fossem as perdas patrimoniais ocasionadas pelo cancelamento dos títulos públicos, podendo até resultar na insolvência generalizada de instituições financeiras. Mesmo moralmente o cancelamento de títulos da dívida pública interna não nos parece justificado. Mesmo que pudéssemos associar a emissão de cada dado título de dívida pública a uma decisão específica de gasto, o cancelamento de títulos associados a gastos públicos ilegais e/ou fraudulentos não faria sentido como punição de quem de fato se beneficiou da falcatrua. Afinal, um dado gasto público, fraudulento ou não, acrescenta dinheiro à carteira de quem recebe o pagamento. Enquanto isso, o título supostamente associado a este gasto pode ser comprado por qualquer participante do mercado de títulos, que certamente não teria como saber que a emissão do título fora motivada por um gasto fraudulento. Na prática, como não é possível diferenciar um título público de outro a partir da sua origem fiscal, o cancelamento de qualquer parte da dívida pública acabaria exigindo o confisco arbitrário e certamente injusto de riqueza privada.

Finalmente, não há como não chamar atenção para um erro de análise primário cometido pela ACD. Em quase todas as suas apresentações a ACD apresenta o seu famoso gráfico de pizza onde se mostra que a maior parte dos recursos do orçamento seriam destinados à dívida pública, quase sempre em torno dos 40%. Este número não faz nenhum sentido econômico, uma vez que superestima grosseiramente os gastos financeiros do Estado brasileiro. O erro está na inclusão das amortizações como gasto do governo.

O exemplo a seguir nos ajuda a entender a confusão. Imagine que você tenha uma renda mensal de 1000,00 reais, que permite que você gaste 900,00 reais com itens indispensáveis (comida, aluguel, transporte, etc). Para adquirir uma televisão em 1º de janeiro, você toma junto ao banco X um empréstimo de 1000,00 reais com vencimento mensal, à taxa de juros de 10% ao mês. Quando chega o final do mês você tem 100,00 reais disponíveis, não comprometidos com gastos indispensáveis, com os quais você paga os 100 reais devidos de juros. Como você não tem como amortizar o principal devido, você busca o banco Y de quem você toma outro empréstimo nas mesmas condições e amortiza o principal vencido junto ao banco X. Se você repetir este processo até o final do ano, você terá gasto 12,000 reais em amortizações durante o ano, 1.200,00 reais em juros, e 10.800 em outros gastos indispensáveis, além dos 1000,00 gastos para adquirir a televisão. 13,200 será o valor de juros e amortizações medido em acordo com a metodologia SIAFI, que contabiliza, para efeito de controle, amortizações como despesas e empréstimos como receitas financeiras. No entanto, é fácil perceber que as amortizações realizadas graças à aquisição de novos empréstimos não afetaram em nada a sua capacidade de realizar outros pagamentos. A situação seria exatamente equivalente se, ao invés de 12 empréstimos vencíveis mensalmente, você tivesse adquirido apenas um vencível anualmente sobre o qual incidisse a taxa de juros mensal de 10% pagável ao final de cada mês. Seguindo a metodologia usada pela ACD, diríamos que 52,8% do seu orçamento anual foi “consumido” por juros e amortizações, quando na realidade os seus gastos totais no ano foram 13.000 reais, dos quais apenas 1.200,00 (menos de 10%) representaram custos ocasionados pelo seu endividamento. Basta verificar que tendo recebido 12,000 no período e gasto 13,000 (10,800 em coisas indispensáveis, 1,200 em juros e 1,000 para adquirir a televisão), você possui uma dívida de 1.000,00 ao final do período.

Ainda que todos os argumentos da ACD estivessem corretos, e o resultado da auditoria fosse a expropriação de dívidas públicas, teríamos um resultado insatisfatório. Se as forças populares acumulassem forças que permitissem tal expropriação de riqueza, faria mais sentido que expropriassem indústrias, fazendas, enfim, bens reais. Ou ainda, se o objetivo central é atingir o sistema financeiro, que se expropriem os próprios bancos e não os seus ativos imateriais.

Não estamos dizendo que o Estado não propicia lucros extraordinários para o mercado financeiro, seja com a regulação frouxa, com informações privilegiadas, com a porta giratória de executivos do mercado para o governo e vice-versa ou mesmo com o absurdo de gastos correntes em juros. Ou seja, pode-se dizer que juros são um problema, mas a dívida em si não é um problema. Pode-se ainda, encontrar alguns pontos onde a argumentação da ACD faz bastante sentido, como a discussão sobre as dívidas dos estados e municípios. Ainda assim, como esse endividamento é em sua maioria com a União, a solução passa mais por um pacto político que por uma auditoria.

Um outro problema da ACD é que a resolução do suposto problema da dívida é vendida como uma panaceia. Joga na lata de lixo décadas de pensamento crítico latino-americano. Ignora toda a discussão do colonialismo, do neocolonialismo, da dependência e do subdesenvolvimento. Não entende, como nos lembrava Quijano, que “a colonialidade do poder ainda exerce seu domínio, na maior parte da América Latina, contra a democracia, a cidadania, a nação e o estado nacional moderno”. [1]

[1] QUIJANO, A. Colonialidad del poder, eurocentrismo y America Latina. En: Cuestiones y horizontes: de la dependencia histórico-estructural a la colonialidad/descolonialidad del poder. Buenos Aires : CLACSO, 2014. Disponible en:<http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/se/20140507042402/eje3-8.pdf>

*Gustavo Souto de Noronha é economista e Daniel Negreiros Conceição é Economista e Professor da UFRJ

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